Време е заседанията и срещите на властта да станат по правило публични

05.05.2017 г.
Александър Кашъмов

Въпросът дали е приемливо главният прокурор да посещава частен офис с цел среща с бизнесмен не е напълно непознат за българското общество. Като че ли поведението на висшите държавни фигури се нуждае от едно по-прецизно определяне.
През последните 10-15 години имаше редица казуси, отнасящи се до прозрачността на регламентирани заседания на колективни органи на власт и дори обществени обсъждания. Първото дело по ЗДОИ, заведено от журналист в България, бе на Алексей Лазаров от в.”Капитал” срещу отказа на администрацията на кабинета Сакскобурготски да предостави съдържанието на стенограмата от първото правителствено заседание. Спечелването на това дело пред Върховния административен съд през 2002 г. даде тласък на реформата и 7 години по-късно, през 2009 г. новоизбраното първо правителство на Бойко Борисов даде заявка за прозрачност чрез създаването на практиката по публикуване на тези стенограми в интернет. Както често се случва, „царят дава, пъдарят не дава”, тъй като практиката по непрозрачност на записи от заседания продължи по отношение на комисии, работни групи и дори проведени по реда на Закона за опазване на околната среда обществени обсъждания. Практиката на съдилищата, че такива записи следва да са публични и могат да се отказват само по изключение, е категорична и последователна, но воденето на едно такова дело може да отнеме две години. Решението на проблема изисква законодателен подход.
Не по-малко важен се оказва въпросът относно срещи на представители на властта по служебни въпроси. Въпросът дали записът от срещата на президента Георги Първанов с вицепремиера Симеон Дянков може да бъде публичен, породи през 2010 г. последвалото съдебно дело срещу отказ на президенството да предостави на журналиста Лъчезар Лисицов от „Десант” достъп до стенограма от срещата между президента и руския премиер Владимир Путин. След решение на АССГ през 2010 г. тази информация бе публикувана в интернет страницата на президентството. По повод отказа на Министерството на вътрешните работи да предостави на Росен Босев от в.”Капитал” информация по въпроса дали народния представител Делян Пеевски е влизал в сградата на министерството, кога и с кого се е срещал, бе постановено окончателно съдебно решение, с което министерството бе задължено да предостави искания достъп. Регламентираната публичност на записите относно такъв вид срещи също би за повишена откритост на управлението, без да се прибягва до съдебни дела за всеки един случай.

Отделен пък е въпросът от какви неформални срещи е редно да се въздържат висшите държавни служители. Срещите на министър със съдия, разглеждащ конкретно дело, или присъствието му на яхта с определени хора, могат да поставят въпроса за интегритета на съответната личност. Такъв е и рискът, който поема главният прокурор, посещаващ частен офис с цел среща с бизнесмен. Поведението на висшите фигури в тези случаи също е редно да бъде съобразено с определени предварително установени стандарти.

Недопустимо е да се изисква ЕГН и електронен подпис от заявителите по ЗДОИ

01.02.2017 г.
Александър Кашъмов

На интернет страницата на президента на Република България, в секция „Електронни документи” е създаден „Портал за електронно обслужване и подаване на документи”. Очевидно порталът е създаден с благородното намерение да се подпомогнат гражданите, които желаят дистанционно да подадат жалби или молби, да го сторят бързо и лесно и да бъдат съответно удобно обслужени от администрацията на президента. Записано е, че „за успешна работа с портала е необходима регистрация с актуални и достоверни данни за контакт”. Предоставени са контакти и е определен служител относно въпроси, свързани с техническа помощ при работа с портала.

По електронен път могат да се подадат пет вида електронни документи – молба, жалба, искане, заявление по реда на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) и заявление за стаж към администрацията.

Бланката за заявление по ЗДОИ включва полета за имена, единен граждански номер, данни на паспорт и постоянен адрес. Регистрацията за подаване на документи в портала предполага задължително предоставяне на данни за две имена и ЕГН или ЛНЧ (личен номер на чужденец). В бланката е предвидена възможност за подписване с електронен подпис.

За подаване на молби за опрощаване на задължения към фиска или помилване подобна  идентификация е напълно логична и необходима. Различно съгласно закона обаче е положението при заявлението за достъп до обществена информация. Съгласно чл.25, ал.1 от ЗДОИ, заявителят следва да посочи единствено трите си имена (ако е фирма – наименованието и седалището) и адреса за кореспонденция. Според трайната практика на Върховния административен съд, изискването на всякакви други данни за заявителя е нарушение на закона. В това отношение съдебната практика е в унисон с международните стандарти. Според чл. 4, ал.3 от първия международен инструмент, посветен на достъпа до обществена информация – Конвенцията за достъп до официални документи, приета от Съвета на Европа, „формалностите във връзка със заявленията не трябва да превишават необходимото за разглеждането на заявлението”. Законодателното решение от заявителите да се изисква да посочват само имената си и адрес за кореспонденция не е случайно. То съответства на обстоятелството, че правото на достъп до обществена информация е основно право на всеки гражданин, гарантирано с Конституцията. Освен това, правото на информация на всеки един е равно на това на всеки друг, поради което не е необходимо да се идентифицира с подробности кой е подателят на заявлението. Свободата на информация е монета с две страни, при която държавата трябва да е колкото може по-прозрачна за гражданите, докато нейните институции следва да знаят за тях единствено най-необходимото, при защита на личните данни.

Същите бележки са валидни и за изискването да се подписват заявленията с електронен подпис. Върховният административен съд е изложил подробни мотиви защо не се допуска да се изисква електронен подпис при подаване на заявление по ЗДОИ. По-важното обаче е, че с изрично изменение и допълнение на ЗДОИ от декември 2015 г. бе забранено на администрацията да изисква от заявителите електронен подпис (чл.24, ал.2 от ЗДОИ).

Казано просто, искането на обществена информация е основно право, гарантирано с Конституцията, също като правото на всеки да избира президент и народни представители. То не е административна услуга, при която администрацията може да изисква идентифициране на заявителите с ЕГН и лична карта, както и електронен подпис.

Следователно може да се препоръча на администрацията на президента да отстрани посочените пропуски и да се подготви по-добре да прилага закона, особено когато той урежда конституционно гарантирани права. И ако въпросът с кого да се задълбочава диалогът за избягване на конфронтацията е въпрос на политика, която по естеството си е променлива и зависи от външни и други обстоятелства, то въпросът как да се отнасяме с конституционните права на гражданите изисква строго спазване на правните принципи и на закона, както и вещина и постоянство в прилагането му.

 

 

 

ВАС: само граждани с правилно написано име имат право на достъп до съд

11.11.2016 г.
Александър Кашъмов

С Решение № 11784 от 03.11.2016 г. по адм. дело № 7188/2016, състав на пето отделение на Върховния административен съд (ВАС), прие, че жалбоподателите с неправилно написано име нямат право на съдебна защита срещу откази на достъп до обществена информация. В резултат обезсили постановеното от Административен съд – Бургас решение в полза на заявител журналист, на когото е отказана информация от областната дирекция на МВР. Мотивите на ВАС са следните:

„От приложените по делото пред първата инстанция на л.28-30 доказателства се установява, че в Национален автоматизиран информационен фонд „Национален регистър на българските лични документи” не фигурира физическо лице с посочените в заявлението имена, т.е. липсва субект на правото.” В действителност се проблемът е в една буква от едното име на жалбоподателя.

За пълнота трябва да поясним, че съдът не се е изкушил да поиска от жалбоподателя да изясни въпроса с името си, както впрочем го задължава чл.158, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс.

Според международните стандарти, всеки има равно право на достъп до обществена информация. Според приетата и открита за подписване през 2009 г. Конвенция за достъпа до официални документи, държавите могат да допускат разглеждане дори на анонимни заявления за достъп до информация. Държавните институции от друга страна не могат да изискват от заявителите да посочат причините за подаване на заявление, според най-старите стандарти на Съвета на Европа (1981). Нещо повече, според измененията в Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) в сила от януари 2016 г., при три подадени заявления институциите ще трябва да публикуват информацията, т.е. да я направят достъпна за неограничен кръг хора (чл.15, ал.1, т.16 от ЗДОИ).

Очевидно тълкуването на ВАС не е в крак с тези разбирания. При цялото уважение към ролята и постиженията на този съд за утвърждаване на законността на решенията и действията на органите на държавна власт, трябва да отбележим, че използването на подобен формалистичен подход, за да се отреже пътят за съдебен контрол, е крайно разочароващо.

В учебниците по римско право се сочи един куриозен пример за сковано придържане към кухи формули в класическия римски процес, при което иск е могло да бъде отхвърлен, тъй като погрешно ищецът е посочил, че претендира право върху „лозови пръчки”  вместо върху предписаните във формулата “дървета”. Две хилядолетия по-късно имахме известни основания да предполагаме, че концепцията за правото е малко по-различна.

Оказва се обаче, че административното правосъдие в България действа както в зората на цивилизацията, противопоставяйки правния формализъм на реалната защита на правата. Оказва се възможно гражданин да бъде лишен от съдебна защита на основно човешко право (което е в основата на упражняването на всички останали основни човешки права, според Парламентарната асамблея на ООН) поради разлика в една от буквите на едно от имената му.

Изводите са в няколко посоки:

  1. Внимавайте как пишете името си, защото грешка в една буква (какъвто именно е случаят) може да доведе до липса на достъп до съд. Днес казусът е за достъп до информация, утре ще е по повод арест, полицейско насилие, право на живот и други.
  2. Не е важно кои сте вие, а какво пише за вас в информационните масиви на родната полиция, дори тя да е ответникът  по делото. Това е неотменима част от тълкуването на залегналото в началото на Конституцията положение, че върховен принцип са правата на личността.
  3. Все повече човешките решения се основават на техниката, в редица случаи без достатъчно гаранции за защита на правата в случай на грешка.
  4. Върховният административен съд показва известно отстъпление от практиката си от 2005 г., когато прие, че заявителят не следва да доказва кой е, щом по Конституция всеки има право на достъп до информация (Определение № 3335/2005 г. на ВАС и други). Особено забележително е предпочитанието да се обезсили решението в полза на заявителя, вместо да му се поиска уточнение за името, както е изисквал законът.

Съдът в Страсбург призна окончателно правото на достъп до информация

08.11.2016 г.
Александър Кашъмов

На 8-ми ноември 2016 г. Голямата камара на Европейския съд по правата на човека окончателно призна правото на достъп до информация по Европейската конвенция за правата на човека. Тя  постанови решение, с което прие, че разпоредбата на чл. 10 от Конвенцията включва право на достъп до информация от държавни институции. Осъдителното решение срещу Унгария е прието с мнозинство от 15:2 гласа, а по делото бяха допуснати да представят становища като „приятели на съда” неправителствените организации: Артикъл 19, Кампания за свобода на информацията, Инициатива за медийна защита (базирани в Лондон), Програма достъп до информация (България), Унгарски център за граждански свободи (Унгария) и Fair Trials International. Делото се води от Унгарския хелзинкски комитет по повод отказана от полицейски звена информация за имената и ангажираността на адвокатите, предоставящи безплатна правна помощ по конкретни дела.  Според унгарските институции и съдилища информацията представлявала лични данни и не подлежи на предоставяне.

Съдът в Страсбург отхвърли възражението на Унгарското правителство, подкрепено от правителството на Великобритания, че Конвенцията не предвижда право на достъп до информация. Голямата камара признава принципа за правна стабилност, но отбелязва настъпилата еволюция в полза на международното признание на правото на достъп до информация (§ 151 от решението) и неразривната връзка между правото на „обществените стражи” (медиите и неправителствените организации) на достъп до информация и правото им да разпространяват тази информация сред широката общественост (§ 152).  Отбелязва, че е приета Конвенция за достъпа до официални документи (2008) и закони за достъп до информация в 31 изследвани европейски държави. Целта на Европейската конвенция за правата на човека е да гарантира ефективно, а не илюзорно основните човешки права (§ 155).

Следователно отказът на държавна институция да предостави информация от значение за правото на свободно изразяване или правото на всеки да получава и разпространява информация е в обхвата на Конвенцията (§ 156).

В тази голяма победа, засягаща близо милиард граждани на 47-те държави на Съвета на Европа, има и скромен принос от наша страна, който стана възможен благодарение на упоритото отстояване на правото на информация в България от журналисти, неправителствени организации и граждани и 20-годишната работа на ПДИ по техните случаи.

 

„Ти мериш – аз тегля“, или как е разпределена натовареността във Върховния административен съд

28.03.2016 г.
Александър Кашъмов

Не е тайна, че в последно време някои дела на Върховния административен съд (ВАС) се насрочват за след повече от година. Интересен е обаче въпросът, дали това е резултат от голяма натовареност на целия съд, или нещата са по-сложни и показват, че едни магистрати в съда са много по-натоварени от други.

Любопитно е да се хвърли един поглед на насрочването на делата според реда на постъпването на жалбите. Прави впечатление, че адм. дело № 3380/2016 г. е насрочено за 31-ви май 2016 г. Същевременно адм.дело № 3415/2016 г. е насрочено пак за месец май (10-ти), но … 2017 г.! Каква ли може да е причината дела, които са разделени само от 34 жалби между тях, да бъдат насрочени през година.

Нека да видим – и двете дела са образувани по жалба на гражданин, а не на институция. Следователно няма причина да предполагаме, че било жалбите на институциите, било тези на гражданите са фаворизирани и се ползват с предимство при насрочване.

Прави впечатление обаче, че първата жалба е разпределена на Второ отделение, а втората – на Пето. Тези отделения се различават по предмета на делата, с които се занимават. В предмета на Второ отделение влиза строителната тематика по Закона за устройство на територията, вкл. устройствените планове, някои от които са необжалваеми /например общите устройствени планове/, свързаната с кадастъра и някои други. В обхвата на дейността на Пето отделение влиза достъпът до обществена информация, защитата на личните данни, защитата от дискриминация, държавните служители, ядрената енергетика, екологията, юридическите лица с нестопанска цел, ветеринарната медицина, физическото възпитание и спорта, лова и дивеча, хазарта, водите и горите, пчеларството, защитата на животните и др.

Дори на пръв поглед изглежда, че едното отделение обхваща много повече материя от другото. По-същественото обаче е не премерването „на око”, а обективният факт, че в едното делото се насочва за след два месеца, а в другото – за след година и два месеца.

Според отбелязаната в интернет страницата на ВАС информация във Второ отделение работят председател и 12 други съдии, а в Пето отделение – председател и 9 други съдии. Следователно излиза,че 13 съдии разглеждат дела с относително сходна материя по няколко закона с относително общ предмет, а 10 съдии се занимават с разнообразни дела по много закони с различна материя.

Възниква въпросът дали посоченият проблем занимава освен страните по делата още и ръководството на съда. Бързото правосъдие не може да бъде самоцел, ако е за сметка на качеството, но е странно, когато в един и същи съд еднакви по опит и степен съдии са натоварени в толкова различна степен, че разликата в насрочването на дела по заведени по едно и също време жалби е една година. Отделен е въпросът, че работата по сходна материя улеснява решаването на сходни дела в сравнение с работата по различни материи, по които съответно има различни закони и практика.

Би следвало ръководството на съда да се заеме с питомното, вместо да гони дивото или иначе казано – да запретне ръкави и се захване с изравняването на натовареността на отделенията и съответно – на съдиите в тях и по този начин – с възвръщане на равенството на гражданите пред закона и съда, вместо да мечтае без видима причина и полза за революционно преустройване на съда и разделяне на съдиите в две касти.

Бележка: Абстрахираме се от въпроса, че делото по ЗДОИ е за достъп до секретните мотиви на присъда, с която е оправдан бивш министър, а другото – за премахване на незаконна жилищна постройка, т.е. от очевидния ефект, че исканата информация няма да бъде общодостъпна още поне година, а опасността едно семейство да остане без дом е приближена във времето.

Бързи и недоработени инициативи може да попречат на ефективното противодействие на корупцията

18.03.2016 г.
Александър Кашъмов

Програма достъп до информация (ПДИ) внесе в предвидения 14-дневен срок становище по проекта на правителството за Закон за предотвратяване на корупция и отнемане на незаконно придобито имущество. Проектът представлява крачка напред в сравнение с отхвърления през септември 2015 г. текст, но има още много път, за да се постигнат желаните резултати. Ако не се направи оценка на прилагането на съществуващите три закона / за публичност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности; за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и за отнемане на незаконно придобито имущество/ има риск не само да не се адресират наличните проблеми, но и да се влоши режимът на предотвратяване на корупцията. В това отношение е обезпокоително предложението трите действащи закона да се отменят само три дни след обнародването на новия закон, когато нито ще е създадено Бюро за предотвратяване на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество, нищо ще е назначен негов директор, членове и администрация. Това означава, че например Сметната палата ще бъде длъжна да свали от сайта си публикуваните хиляди декларации за имуществото на висши държавни служители, тъй като няма да има законово основание за тази публичност и ще бъде нарушен Законът за защита на личните данни.
Положителни страни на проекта за закон:
Въвежда се предварителна проверка на подадени сигнали за корупция, предвидена е защита на подателите на сигнали, създава се задължение за длъжностните лица да водят публичен регистър на проведените срещи. Бюрото ще приема и публикува образец на сигнал за докладване на корупция.
Слабости на проекта за закон:
С проекта се предвижда да се публикуват декларациите за имущество и конфликт на интереси само на лицата, заемащи висши публични длъжности. Броят им е 6852. Това означава, че декларациите на около 100 000 държавни служители, които трябва да са публични днес съгласно чл.17, ал.2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, няма вече да са публични, без да са изложени мотиви за това. Друг е въпросът, че в проекта за антикорупционен закон въобще не са записани принципи на прозрачност и отчетност.
Неясно е защо в текста се включва цялата уредба по отнемане на незаконно придобито имущество, която по начало се отнася до всички граждани, а не само до висшите държавни служители. Така се създават неясноти в прилагането, опасност от претоварване и неефективност на Бюрото по отношение на незаконно придобитото имущество. В това отношение е забележително, че престъпления, характерни за длъжностните лица, не са включени въобще в кръга на подлежащото на отнемане незаконно придобито имущество /например кражба от длъжностно лице/.
В проекта за закон не е включена уредба, ограничаваща получаването на подаръци, която е типична за този вид законодателство. Не са ясно разграничени функциите на Бюрото по превенция на корупцията и репресия. Не е очертана структурата на Бюрото и функциите на основните му звена, което не обезпечава ефективност на дейността му.
Употребеният израз „корупционно поведение“ е неясен и създава риск от неефективно прилагане и доносничество – съчетанието му с допускането на анонимни сигнали може да доведе до задръстване на системата с неоснователни и злонамерени атаки именно към служители, които се опитват да се борят с корупцията. Понятията трябва да имат и образователно значение за гражданите /потенциални податели на сигнали/, които да узнаят кое е редно и кое – нередно поведение, а този ефект в случая не се постига.
Остава неясно защо на незабавно публикуване ще подлежат единствено отказите на Бюрото за образуване на производство за отнемане на незаконно придобито имущество, но не и останалите му актове / в това число например за установяване на конфликт на интереси/.
Що се отнася до срока за обществено обсъждане на проекта за закон с обем от около 70 страници и 9 страници мотиви, осемте работни дни в случая са повече от недостатъчни. В демократичната държава обществените обсъждания са коректив, а не средство за „отбиване на номера”.
ПДИ смята, че е необходимо продължаване на срока за обществено обсъждане, за да се направи оценка на прилагането на трите закона, които се отменят, и поставят цели, насочени към преодоляване на констатираните слабости при това прилагане. В противен случай няма гаранции срещу риска с новия закон да се създадат нови проблеми, вместо да се решат съществуващите такива.

Ден на защита на личните данни

28.01.2016 г.
Александър Кашъмов

Днес в Европа се отбелязва Денят на защита на личните данни. На 28 януари 1981 г. е приет първият международен правнозадължителен документ в тази област – Конвенция № 108 на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни. Комитетът на министрите на Съвета на Европа отбелязва датата като официален повод за честване със свое решение от 26 април 2006 г.

Защитата на личните данни е регламентирана и в правото на Европейския съюз /ЕС/ с Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни. Предстои да бъде приет нов Регламент на ЕС за защита на личните данни като част от пакета, свързан с реформата на законодателството на ЕС в тази сфера.

Българският Закон за защита на личните данни (ЗЗЛД) е приет през 2002 г. и неколкократно изменен и подобрен през следващите години. В закона е дадено определение на понятието „лични данни”, предвидени са принципи за тяхното добросъвестно обработване и основания, на които могат да бъдат обработвани /събирани, използвани, предавани и пр./. По правило данните могат да се ползват със съгласието на съответния човек, а без него – само в изрично предвидените от закона случаи.

Публичните институции и другите организации са длъжни да спазват правилата на закона при работа с лични данни и да се регистрират като администратори на данни. В тези случаи те трябва да оповестят информация какви данни събират, по какъв начин, с каква цел и на какви категории администратори ги предоставят. Законосъобразността на обработването на лични данни се контролира от Комисията за защита на личните данни (КЗЛД), която разглежда жалби, дава предписания, отправя препоръки, приема решения и становища, извършва проверки, налага глоби и др. Сериозният обем работа, извършен от комисията през годините, може да се види в годишните отчети и информационния й бюлетин.

Програма достъп до информация участва активно в дебатите по приемането на ЗЗЛД и измененията му и си партнира с КЗЛД. В защита на правото на гражданите на защита на личните данни водихме и спечелихме през 2008 г. дело пред Върховния административен съд, с което бе отменен прекият достъп на МВР и службите за сигурност до т.нар. „данни за трафика на съобщенията”. През 2009-2010 г. участвахме в дебатите по измененията в Закона за електронните съобщения (ЗЕС), защитавайки отново правата на гражданите. През 2014 г. представихме в Конституционния съд становище по конституционосъобразността на разпоредби от ЗЕС с Конституцията (които бяха обявени за противоконституционни с Решение № 2 от 12 март 2015 г. по к.д. № 8 от 2014 г.), а през 2012 г. заедно с Асоциация за европейска интеграция и права на човека и адв. Екимджиев внесохме жалба в Европейския съд по правата на човека, с която оспорихме съобразността на наличната система за следене и достъп до трафични данни с гарантираните от чл.8 от Европейската конвенция за правата на човека право на защита на личния живот и кореспонденция, включително лични данни.